Володимир БОЙКО,
директор Чернігівського центру
перепідготовки та підвищення кваліфікації,
кандидат історичних наук;
Дмитро КАЗІМІРОВ,
спеціаліст Чернігівського центру
перепідготовки та підвищення кваліфікації,
кандидат історичних наук.
Щодо реформування місцевого самоврядування
та територіальної організації влади
1. Постановка питання
В Україні здійснювалося кілька спроб оптимізації адміністративно-територіального устрою та реформування місцевого самоврядування.
У 1997 р. прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування», ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування та утворено державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи.
У 1998 р. затверджено Концепцію адміністративної реформи в Україні та Заходи щодо її впровадження, що передбачала визначення напрямів, механізмів та термінів формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади.
Водночас так і не було вирішено, чи зберігатиметься діюча триланкова система (громада – район – область), чи запроваджуватиметься дво- або чотирьох ланкова. Невизначеність щодо кількості рівнів адміністративно-територіального устрою, принципів повсюдності юрисдикції органів місцевого самоврядування, розведення понять адміністративно-територіальної одиниці та населеного пункту звели нанівець спроби реалізації положень цієї Концепції.
У 2000 р. було утворено Комісію з питань адміністративно-територіального устрою як консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Вона мала розробити рекомендації щодо упорядкування системи рад у населених пунктах, вивчити можливості укрупнення сільських територіальних громад та залучення до цього іноземного досвіду.
У 2001 – 2002 рр. розроблялись чергові заходи щодо організації проведення в Україні адміністративної реформи. Зокрема, схвалено Концепцію щодо внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування…», «Про місцеві державні адміністрації», затверджено Концепцію програми законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування; започатковано експерименти розвитку місцевого самоврядування у м. Ірпінь, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське (Київська область).
У 2000 р. в рамках адміністративної реформи Чернігівська обдержадміністрація запропонувала провести з 1 січня 2001 р. в області експеримент з оптимізації структури органів виконавчої влади (М.Бутко, М.Верес). Він передбачав упорядкування владних структур як місцевих органів державної влади, так і територіальних органів центральних органів влади, насамперед ліквідацію так званих «дублерів» (владних структур, що здійснюють однакові повноваження), визначення чіткого переліку повноважень органів місцевої влади, стимулювання їх самостійності та відповідальності, а також оптимізацію чисельності та видатків на утримання територіальних підрозділів центральних органів влади та органів місцевого самоврядування області. Хоча проект стосувався насамперед органів державної влади, але через виконкоми міст обласного значення області, він мав поширитися також на зазначені органи місцевого самоврядування. В разі успіху основні важелі владних повноважень сконцентрували б у себе місцеві органи державної влади, а у випадку Чернігова, Ніжина та Прилук – органи місцевого самоврядування. Сильною стороною була спроба комплексного розв`язання питання організаційної структури, функцій, кадрового та фінансового забезпечення, взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування. При цьому, на жаль, під час експерименту органи місцевого самоврядування розглядалися з точки зору органів державної виконавчої влади, а не як самодостатній чинник. Йшлося, навіть, про скорочення штатів виконавчих апаратів обласної та районних рад. Але, незважаючи на зазначені вади, його метою була децентралізація та деконцентрація владних повноважень, що робить тепер цей досвід цінним для нас. Пропозиція була підтримана урядом (витяг з протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 10 серпня 2000 р. № 31). Втім підготовлений проект Указу Президента України так і не був ухвалений. Головна причина невдачі – явне чи/та приховане несприйняття ідеї центральними органами державної влади.
У 2005 р. була здійснена чергова спроба запровадження реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної (Р.Безсмертний). Передбачалося привести українське законодавство у відповідність до Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Проект грунтувався на принципі повсюдності місцевого самоврядування. Пропонувалося створити трьохрівневу систему територіального управління: громада–район–регіон, визначалсь мінімальна чисельність їхніх мешкаеців. Міста-райони не повинні були входити до складу району, в межах якого знаходяться, а міста-регіони – районів та регіонів. Реформа мала йти від громади. На міському та районному рівні державні адміністарції пропонувалося ліквідувати. Передбачалось збільшити питому вагу місцевих бюджетів, раціоналізувати бюджетне планування (для заохочення збільшення надходжень до місцевих бюджетів та оптимального використання коштів), переглянути механізми формування представницьких та виконавчих структур органів місцевого самоврядування, їхню стуктуру, розробити чіткі критерії оптимізації районного поділу України з урахуванням географічних, історичних та інших чинників, переглянути розподіл повноважень між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Тоді було підготовлено проекти Законів «Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про місцеве самоврядування громади, району, області», зміни до Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до них було змодельовано адміністративно-територіальні одиниці, розроблені рекомендації щодо моделювання територіальних громад та районів в областях України. Крім цього, здійснені спроби розмежувати повноваження між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Але далі справа не пішла. Спроба реформи провалилася через брак політичної волі керівництва держави, відсутність консенсусу щодо неї серед провідних політичних сил, нерозуміння населенням мети та завдань реформи, можливих вигод для себе, що наклалося на нездатність ініціаторів популярно пояснити свої пропозиції, відсутність зацікавленості зі сторони органів місцевого самоврядування, а головне – нестача ресурсів.
У 2006 р. утворено Національну раду з питань державного управління та місцевого самоврядування, схвалено Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 р. У 2007 р. створено Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, що мало надалі розробляти проекти реформування адміністративно-територіального устрою та його законодавчої бази. У 2008 р. розроблено проекти Концепції реформи адміністративно-територіального устрою України та Концепції реформи місцевого самоврядування. Згодом їх об`єднали у Концепцію реформи місцевого самоврядування. Далі здійснювалася підготовка пропозицій щодо формування нових громад на базі існуючих сільських, селищних, міських рад.
Модель територіальної організації влади пропонувалося запровадити на базі трирівневої системи адміністративно-територіального устрою: громада – район – регіон, міста зі спеціальним статусом (Київ та Севастополь). У 2009 р. розроблено базові версії законопроектів: «Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про місто зі спеціальним статусом Севастополь», «Про місцеве самоврядування в Україні» (нова редакція), «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція), «Про внесення змін до Конституції України щодо утворення виконавчих органів районних та обласних рад і зміни функцій місцевих державних адміністрацій». Також розроблялися проекти законів щодо врегулювання питань встановлення та зміни меж територіальних одиниць, назв населених пунктів та віднесення їх до певних категорій.
У 2011–2012 рр. розроблено новий проект Концепції щодо реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні (М.Ставнійчук). Її засади:
- децентралізація владних повноважень;
- консолідація ресурсного забезпечення;
- стратегічне планування розвитку територіальних громад.
Передбачалась можливість запровадження поступового та поетапного запровадження реформ, масового роз`яснення її заходів.
На першому етапі пропонувалося таке:
запровадження механізмів демократії участі на місцях;
систематизація та впорядкування системи надання публічних послуг населенню органами місцевого самоврядування;
врегулювання питання міжбюджетних відносин та розмежування повноважень державної регіональної влади і органів місцевого самоврядування;
законодавче забезпечення права територіальних громад на добровільне об’єднання та запровадження активної муніципальної співпраці.
На другому етапі пропонувалося:
запровадження повсюдності місцевого самоврядування (розмежування землі державної та комунальної форми власності);
повернення повноцінного самоврядування на рівні районів та областей (утворення виконкомів обласних та районних рад);
реорганізація місцевих держадміністрацій в органи з контрольно-наглядовими функціями (з наданням права зупиняти рішення органів місцевого самоврядування з одночасним звернення до суду);
формування нового адміністративно-територіального устрою шляхом добровільного об’єднання територіальних громад.
Сильною стороною Концепції була її очевидна спрямованість на передачу влади та повноваження органам місцевого самоврядування. Водночас вона виявилася не на часі через неготовність керівництва держави піти на, по-суті, революційні кроки в перебудові владних відносин в Україні, брак політичної волі щодо докорінного здійснення перерозподілу ресурсів на користь місцевих органів влади та їх загальна нестача. Проект Концепції містив багато правильних тверджень, але замало конкретики. Зрештою, незважаючи на доволі широке обговорення, він так і не був затерджений Указом Президента України.
Крім урядових були також пропозиції від громадських структур та екпертного середовища. У 2005 р. свій проект запропонували фахівці Інституту трансформації суспільства (О. Соскін). На їхню думку, мета реформи має полягати в демонополізації, децентралізації системи державного управління шляхом розширення повноважень органів місцевого самоврядування. Її перебіг мав включати такі ключові положення:
- двоступенева система адміністративного управління;
- громада – основна ланка місцевого самоврядування;
- ліквідація делегованих повноважень органів місцевого самоврядування;
- ліквідація районних рад та районних державних адміністрацій;
- створення замість областей паланок-департаментів (орієнтовна назва);
- ліквідація системи держказначейств та силових структур на рівні громад.
Згідно з проектом Інституту в Україні мала бути запроваджена цілісна вертикально-горизонтальна структура місцевого самоврядування і складатися з двох елементів (рівнів): 1) міські та сільські громади; 2) паланки (департаменти). Дворівнева система самоврядування доповнювалася особливою формою – містом-агломерацією.
В цій системі громада мала стати базовим рівнем та основною ланкою місцевого самоврядування. Громаду могли б створювати міста, селища та села, незалежно від чисельності населення. Головне – здатність забезпечувати належні умови соціально-економічного та культурного розвитку населення громади. Громада обирала б прямим голосуванням міського (сільського) голову і Раду громади. Остання обирає свого спікера та затверджує виконком громади (міської, сільської), який автоматично очолює голова. До сфери діяльності громади повинні належати всі громадські справи місцевого значення. А для підвищення ефективності їх вирішення, на думку розробників, доцільним буде об’єднання сільських громад на зразок волостей (або за прикладом сучасних польських гмін).
Замість 25 областей та 490 районів мали бути створені 99 паланок (або департаментів, округів). У межах кожної паланки утворювалася державна урядова адміністрація і місцевий самоврядний виборний орган – Рада паланки, що обиратиме свого спікера, формуватиме виконком та призначатиме керівника виконкому з числа депутатів. «Головне завдання самоврядних органів паланок – формування стратегії розвитку території, реалізація загальних програм (стосовно будівництва і підтримання шляхів, інфраструктури, забезпечення екологічного балансу тощо). Утримання військових частин, підрозділів СБУ та МВС, прокуратури, судів здійснюється за рахунок коштів урядових державних адміністрацій. Органи силових структур створюються винятково на рівні паланок, а не громад».
Особливою формою територіального самоврядування мали стати міста-агломерації, які за статусом дорівнюють паланкам. Це великі міста-мегаполіси з прилеглими до них громадами. Для агломерації є характерним складний функціонально-територіальний устрій, високий рівень густоти населення, урбанізації та індустріалізації, розгалужена транспортна міська та міжміська мережі тощо. Територіальні утворення, що входять до міста-агломерації, обирають Раду агломерації. Пропонувалося сформувати близько 30 міст-агломерацій, серед них 25 – нинішні обласні центри. З метою належного фінансування нових самоврядних одиниць створювалася б й нова система оподаткування, згідно з якою 40 % зборів мають іти в бюджет громад, 20 % – в бюджет паланки, та 40 % – у державний бюджет.
Таким чином, ліквідовувалися старі бюрократичні утворення у формі адміністративних районів та областей та створювалася б система рівних та самодостатніх структур. Разом з цим зникав поділ на міста центрального, обласного та районного значення.
Ще одну модель адміністративно-територіального устрою України запропонувала Українська асоціація місцевих та реґіональних влад. Згідно з нею, крім вже існуючих територіальних одиниць, запроваджувалася спеціальна територіальна одиниця – департамент. Підставою до цього стало існування доволі хаотичної системи міжрайонних округів, утворених різними міністерствами та відомствами. Розробники вважали, що запровадження департаментів дозволить упорядкувати систему міжрайонних органів, а за основу пропонувалося взяти 225 виборчих округів.
Цей підхід розглядався і як альтернатива щодо укрупнення районів. На рівні департаментів мали діяти органи виконавчої та судової влади, а органи самоврядування не створювалися.
Згідно з проектом у складі областей мали утворюватися райони, що складалися б із громад загальною чисельністю населення до 20 тис. осіб. Міські громади утворювалися б на базі одного чи кількох поселень, одне з яких і є містом. Міста (міські громади) мали б поділятися на три рівні: міста районного значення – з кількістю жителів до 15 тис. осіб; міста обласного значення – від 15 до 750 тис. осіб; міста-реґіони – понад 750 тис. осіб. Передбачалося, що така система дозволить уникнути укрупнення громад до 5 тис. осіб, районів до 70 тис. осіб, та зниження статусу міст, чисельністю населення менше ніж 70 тис. осіб. Отже, цей проект мало зачіпав існуючий адміністративно-територіальний поділ, який міг бути ще більше ускладнений появою додаткових адміністративно-територіальних одиниць, а поділ на міста районного значення, міста обласного значення, міста-регінони виглядає дещо механічним, таким, що не враховує місцеві особливості.
Суттєвих змін адміністративно-територіального устрою не передбачав і проект запропонований В. Коломийчуком. Автор вважав, що коригування кордонів територіальних одиниць має відбуватися таким чином, аби вони максимально використовували свій потенціал, який би став потужним фактором для розвитку територій. Серед пропозицій:
а) створення низки нових адміністративних районів, центрами яких стали б такі обласні центри, як Львів, Чернівці, Одеса, Донецьк, Луганськ;
б) створення адміністративних районів навколо Маріуполя, Нової Каховки, Дніпродзержинська, Макіївки, Горлівки, Стаханова, із центрамив цих містах;
в) створення нових адміністративних районів на основі міст республіканського підпорядкування (в Криму) – Ялти і Судака.
Певний резонанс викликали пропозиції з реформування адміністартивно-територіального устрою С. Гриневецького. Замість 24 областей пропонувалося утворити вісім потужних адміністративно-територіальних утворень (АР Крим, Донецький, Карпатський, Київський, Подільський, Поліський, Придніпровський, Причорноморський та Слобожанський регіони). Це мало забезпечити чітку вертикаль виконавчої влади, консолідацію фінансових ресурсів, скорочення бюрократичного апарату, зміцнення внутрішніх регіональних зв’язків. Однак на думку опонентів, пропоновані заходи більше орієнтовані на реформування по принципу «згори – вниз», в той час як необхідність змін очевидна саме на нижньому рівні, що охоплює сукупність безпосередніх потреб громадян.
Низка пропозицій щодо подальшої розробки адміністративно-територіальної реформи була висловлена В. Нудельманом. Насамперед, він наголошує на чіткому формулюванні та необхідності підтримки мети реформи у суспільстві. На його думку, вона має орієнтуватися виключно на інтереси кожного громадянина, забезпечувати «умови для надання населенню всього комплексу якісних і недорогих адміністративних і соціальних послуг». За В.Нудельманом стратегічна ідея реформи адміністративно-територіального устрою має включати такі складові:
- послідовна передача частини функцій з надання відповідних (унікальних, епізодичних, періодичних) послуг населенню з кожного вищого рівня адміністративно-територіального устрою на нижчий;
- згущення центрів із надання зазначених послуг та укрупнення адміністративно-територіальних утворень;
- пріоритетність критерію доступності громадян до об`єктів з надання послуг.
Автор акцентував увагу на формуванні реального суб’єкта місцевого самоврядування – тобто громади, що матиме реальні фінансові можливості для виконання делегованих державою функцій та надання населенню суспільних послуг на належному рівні. У зв’язку з цим, на його думку, існує доцільність укрупнення мережі базових територіальних одиниць (громад).
Недостатнім соціально-економічним потенціалом обґрунтовується й укрупнення другої ланки адміністративно-територіального устрою. В результаті має бути створена мережа адміністративних центрів, до якої, крім існуючих сьогодні обласних центрів, увійдуть інші міста зі значною чисельністю населення (обласного значення, районні центри). Такий підхід дозволить удосконалити систему надання послуг населенню та підвищить їх доступність для громадян.
Детальну розробку адміністративно-територіальної реформи містить проект Ю.Ганущака. Він спирається на ідею перерозподілу влади та ресурсів на користь органів місцевого самоврядування, передбачав внесення суттєвих змін до чинних Бюджетного та Податкового кодексів. Це має стати обов’язковим елементом децентралізації влади.
Проект реформи включає три рівні територіального поділу – регіон, район, громаду. Статус регіону залишають за собою області.
Органи виконавчої влади пропонується залишити тільки на районному та обласному рівнях територіального поділу. Органи обласної влади здійснюють контрольні функції, планування та реалізацію регіональних програм. Райони залишаються проміжною ланкою управління. Їхню кількість передбачається суттєво скоротити. Районна влада контролюватиме законність актів, що прийматимуть на базовому рівні – у громадах. Також вона опікуватиметься й системою охорони здоров’я (передбачається сформувати медичні округи).
Формування територіальних громад пропонується здійснювати в містах та шляхом об’єднання кількох поселень з урахуванням часової доступності найбільш важливих соціальних послуг. Центрами громад стають міста, містечка або села, в яких розміщенні виробничі потужності, наявна певна інфраструктура. Відстань від поселення до центру не повинна перевищувати 15 км. Громаду очолює голова, який є посадовою особою базового рівня місцевого самоврядування та має широке коло повноважень. У зв’язку з цим бажано встановити певний ценз щодо осілості, освітнього рівня та досвіду кандидатів на цю посаду.
З метою налагодження ефективного управління на рівні окремих населених пунктів доцільно запровадити інститут старости, а при виконавчому органі ради громади утворити дорадчий орган – раду старост. Старости не є державними службовцями. Вони – незалежні представники влади, працюють за контрактом та мають відповідний набір функцій.
Разом з тим деякі твердження стосовно підходів до визначення чисельності майбутніх адміністративно-територіальних одниниць потребують критичного осмислення.
Також, на думку багатьох експертів, на сучасному етапі слід реформувати спочатку окремі елементи територіального устрою, зокрема, усунути найбільш очевидні і яскраві диспропорції, що суперечать інтересам повноцінного розвитку територій.
2. Проблеми сучасного адміністративно-територіального устрою
Діюча адміністративно-територіальна система України – спадщина радянської доби. Заснована на початку 1930-х рр., вона, насамперед, була покликана забезпечити тотальний політичний контроль над населенням країни. Міркування економічних інтересів мали вторинний характер. Показово, що першим проявом нової тоді адміністративно-територіальної ситеми стало організаційне забезпечення найбільшої трагедії українського народу – Голодомору 1932–1933 р.
Отже, існує явний дисонанс між сучасним політичним та соціально-економічним устроєм України та системою її адміністративно-територіального поділу, що досі застосовується. Це фундаментальна проблема, без розв`язання якої складно говорити про довгострокові перспективи розвитку нашої держави.
Інша ключова невідповідність – централістський розподіл фінансів у консолідованому бюджеті між сумою місцевих та державним: в цілому, чинний Закон України 16 січня 2014 № 719-VII «Про державний бюджет на 2014 рік» передбачає пропорцію 20% до 80% на користь державного бюджету, тоді як ще десять років тому таке співвідношення становило 40% до 60%, а в сусідній Польщі тепер – 60% на 40% – на користь місцевих бюджетів.
З врахуванням відомих проблем місцевого самоврядування України спробуємо сформулювати їх із проекцією на Чернігівську область:
- невідповідність проголошених законодаством України повноважень місцевого самоврядування їхньому реальному обсягу (фактично, шляхом ухвалення нових нормативно-правових актів останніми роками спотерігалося їхнє скорочення; в результаті виконкоми громад, за оцінкою міських голів, перетворювалися на господарські відділи місцевих адміністрацій);
- значно менша стабільність місцевих державних адміністрацій порівняно з органами місцевого самоврядування за умов домінування перших над другими об`єктивно створює підгрунтя для потенційних конфліктів; цьому ж сприяє складна, чотирьох рівнева система підпорядкування – в межах делегованих органам місцевого самоврядування повноважень, а фактично – і власних також;
- територіальна організація органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій не співпадає з організацією мережі територіальних органів центральних органів виконавчої влади (міжрайонні управління, утворені так, як зручно, переважно, відповідним інституціям);
- існує значний дисонанс між щільністю населення в різних регіонах: так Чернігівська (1 млн. 72,5 тис. чол.) та Дніпропетровська області (3 млн. 355,5 тис. чол.) майже однакові за площею (біля 32 тис. кв. км), але на Дніпропетровщині чисельність населення в 3,1 більше; між тим мережа органів саморядування – співмірна; це суттєво впливає під час формульного розподілу бюджетних коштів, створюючи проблеми саме для Чернігівщини;
- процеси урбанізації прискорюють депопуляцію сільського населення, що супроводжується масовим безробіттям у сільській місцевості та посиленням демографічної кризи; в Чернігівській області кожного року «зникає» майже район – біля 11 тис. населення скорочується; в результаті зменшується чисельність населених пунктів, в свою чергу постає питання стосовно доцільності існування територіальних громад чисельністю 100 осіб чи трохи більше;
- існуючі підходи щодо формування доходної частини бюджету органів місцевого самоврядування, заздалегідь роблять їх дотаційними: в Чернігівській області – 594 місцевих бюджети, в тому числі 569 – територіальних громад; із загального числа дотаційних нараховується 527, донорів – 65 (останні – виключно бюджети територіальних громад), два (Деснянський та Новозаводський у м. Чернігові не враховуються);
- існуючий формульний розподіл не сприяє збільшення надходжень до місцевих бюджетів, адже вже наступного року призводить до пропорціного збільшення вилучень для донорів (чи зменшення дотаційності для отримувачів); на загальний стан фінансування територіальної громади це майже не впливає, що в свою чергу стимулює утриманські настрої;
- несвоєчасність виконання Державною казначейською службою України своїх обов`язків щодо обслуговування місцевих бюджетів (затримки оплати бюджетних зобов`язань) призводить до того, що фактично зазначена вище пропорція ще збільшується на користь державного бюджету, а з бюджетів органів місцевого самоврядування вилучають нові суми коштів;
- вади кадрового забезпечення органів місцевого самоврядування впливають на можливості розвитку територій, створює додаткові ризики для вчинення корупційних правопорушень (кожні нови вибори на Чернігівщині засвідчують – біля третини голів територіальних громад не мають повної вищої освіти, ще гірше справи серед секретарів сільських рад та бухгалтерів, але інших кадрів нема); не в останню чергу така ситуація пов`язана з подрібненістю територіальних громад, що звужує можливості вибору;
- надмірна подрібненість територіальних громад Чернігівщини в більшості випадків призводить до нераціональних витрат бюджетних коштів, а головне – унеможливлює саму постановку питання для більшості про їхню навіть гіпотетичну самодостатність;
- розривність території адміністративно-територіальних одиниць, що унеможливлює його повсюдність; в області також існує включення однієї територіальної громади до іншої – в Ічнянському районі селище Дружба відносить до Ічнянської міської ради (таким чином, в області 29 селищ, але 28 селищних рад; існує на теренах області й анклав – місто Славутич Київської області;
- бракує точно визначених меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж таких одиниць без врахування місцевих природних та інших факторів, перспектив розвитку територій;
- недосконалість процедур та критеріїв для формування адміністративно-територіальних одиниць, віднесення поселень до категорії сіл, селищ, міст призвела до дивних результатів (діє Положення Ради УРСР від
1981 р. «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою», яке багато в чому суперечить чинному Основному Закону України. «Система адміністративно-територіального устрою базується на поселенській мережі…»; категорії поселень визначаються на основі кількості населення, рівня урбанізації, характеру економічної діяльності тощо; немає єдиних стандартів для визначення «базової одиниці адміністративно-територіального устрою – громади»); наприклад, в області є місто Батурин – 2,7 тис. мешканців та село Кобижча Бобровицького району – 3,6 тис. мешканців;
- значний розмір території області посилює нерівномірну доступність та віддаленість до адміністративного центру адміністративно-територіальної одиниці (так територія найбільшого району в області Козелецького, становить 2660, 17 кв. км., а найменшого Срібнянського – 579,27 кв. км).
3. Бачення реформи Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України
Віце-прем’єр-міністр – Міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства В.Гройсман наголосив на необхідності децентралізації системи управління та максимальної передачі повноважень на місця, а також фінансових ресурсів для здійснення цих повноважень органами місцевого самоврядування. При цьому державі мають бути залишені виключно контролюючі та балансуючі стратегічні функції.
Мовиться про широкомасштабну передачу повноважень, відповідальності та фінансових ресурсів територіальним громадам, а зокрема:
передбачається, що частина нинішніх податків має залишатися на місцях і громади самі мають вирішувати, куди ці кошти спрямовувати (отже, переглядатимуться Бюджетний та Податковий кодекси); таким чином, громади отримають реальну можливість розвивати свої території;
визначатиметься відсоток від додаткових надходжень, що залишатиметься органам місцевого самоврядування та територіальним громадам;
конкуренція між містами та регіонами розглядатиметься як явище, що стимулюватиме розвиток інфраструктури й ініціативи; за нових обставин завданням держави має стати пошук компенсаторів для збалансування розвитку територій.
Станом на сьогодні на офіційному сайті Міністерства міститься повідомлення про завершеня обговорення представлених низки проектів нормативно-правових актів, що стосуються реформи місцевого самоврядування, а саме: згаданого вище проекту Указу Президента України «Про Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» (у жовтні 2013 р. передано на опрацювання до юридичного департаменту Адміністрації Президента України), проекту Закону України «Про співробітництво територіальних громад», проекту Закону України «Про право територіальних громад на об’єднання».
Тепер Міністерством відновлено діалог з європейськими партнерами щодо реформи місцевого самоврядування. За приклад планується взяти досвід європейських країн, зокрема Польщі, де реформи було проведено в два етапи: спочатку на базовому рівні – гміни (територіальної громади), а потім (за кілька років) – району та області. Також це означає, що можуть бути використані всі вітчизняні напрацювання, які грунтувалися на ідеї передачі більшості повноважень та ресурсів на рівень територіальної громади.
4. Висвітлення питань місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Угоді про асоціацію України з ЄС.
Угода про асоціацію й посилену зону вільної торгівлі України з Європейським Союзом порушує питання, що безпосередньо стосуються діяльності органів місцевого самоврядування. Вони не є розгорнутою концепцією реформування системи державного управління в Україні з детально прописаними етапами та заходами, але документ містить посилання на принципи та засади, сформульовані у низці документів як самого ЄС, так й інших міжнародних об`єднань, опрацювання яких дозволяє сформулювати мету та завдання реформи, зміст необхідних змін (зокрема, вони містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування, що підписана в Страсбурзі 15 жовтня 1985 р., Європейській міській хартії, підписаній в Страсбурзі 18 березня 1992 р., напрацюваннях Програми ООН з населених пунктів, Європейської Стратегії інновацій та належного врядування на місцевому рівні, що затверджена комітетом міністрів Ради Європи у 2008 р.). Наголосимо також (навіть якщо цього безпосередньо не зазначено в тексті Угоди) – історично місцеве самоврядування в Європі виникало там і тоді, коли для цього створювалося відповідне фінансово-майнове підгрунтя. Економічна самодостатність місцевого самоврядування разом із засадами правової держави – це джерело його появи та засади нинішнього функціонування.
Угода про асоціацію апелює до європейського права і наголошує на важливості адаптації чинного законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Існуюча в Україні нормативно-правова база поступово маює досягти сумісности з acquis ЄС. Для місцевого самоврядування це означає застосовання як в правовій площині, так і в адміністартивній практиці низки принципів. Насамперед, субсидіарності (максимальна можлива кількість питань повинна вирішуватися на найближчому до безпосереднього спроживача управлінському рівні).
Ключовими для розуміння є ст. 2 та 3, де, зокрема, наголошується: «Сторони визнають, що в основі їх відносин лежать принципи вільної ринкової економіки. Верховенство права, належного врядування, боротьби з корупцією». В Угоді наголошується на питаннях діалогу та співробітництва з питань внутрішніх реформ. Ст. 6 зазначає, що Сторони співпрацюють із метою забезпечення того, щоб їхня внутрішня політика ґрунтувалася на спільних для Сторін принципах, зокрема таких, як стабільність і дієвість демократичних інституцій, верховенство права, та повага до прав людини і основоположних свобод, про які йдеться також у статті 14 Угоди.
В першому розділі Угоди йдеться про належне врядування, сприяння сталому розвитку. Принципи належного врядування визначені в Білій книзі «Європейське врядування», представленій Європейською Комісією 25 липня 2001 року. Зазначені такі принципи – відкритість, участь, відповідальність, ефективність та узгодженість. Щоправда, вони є базовими для демократії та верховенства права в країнах-членах ЄС та мають застосовуватися на всіх рівнях врядування: глобальному, європейському, національному, регіональному та місцевому. У проекції на місцеве самоврядування та українські реалії їх розуміння, на нашу думку, може бути таким.
Відкритість. Означає процес, в якому інституції та інформація мають бути загальнодоступними для тих, кого вони стосуються. Також має бути надано достатньо інформації для розуміння та можливості моніторингу. Прозорість означає, що рішення приймають та їхнє введення в дію відбувається відповідно до процедур, передбачених законом та інструкціями (законодавством). Це також означає, що інформація є у наявності та є вільно доступною для тих, кого може стосуватись це рішення, чи його введення в дію, а також, що інформація надається у достатній кількості, у зрозумілій формі, а також через засоби масової інформації.
Участь. Всі громадяни повинні мати право голосу при прийнятті рішень безпосередньо або через легітимно представлені посередницькі структури, що представляють їхні інтереси. Місцева демократія та децентралізація є необхідною умовою для участі. Участь громадян є ключовим наріжним каменем належного урядування. Вона може бути як прямою, так і опосередкованою через легітимізовані посередницькі інституції та представників.
Відповідальність (підзвітність). Всі інституції та процеси повинні служити усім зацікавленим сторонам, а також керівники, приватний сектор та організації громадянського суспільства підзвітні громадськості, так само як інституціональним зацікавленим сторонам процесу. Відповідальність (підзвітність) є ключовою умовою належного врядування. Не лише урядові інституції, а й приватний сектор і організації громадянського суспільства мають бути відповідальними громадськості та їх інституалізованим представництвам. Хто є відповідальним (підзвітним) перед ким (кому) залежить від того, які рішення або дії здійснюються, є вони внутрішніми чи зовнішніми, і чи стосуються вони організацій чи інституцій. Загалом, організація або інституація є відповідальною перед тими (тим), кого стосуються рішення чи дії. Відповідальність не може бути впроваджено без прозорості та забезпечення верховенства права
Ефективність. Політики мають бути ефективними та своєчасними, давати необхідний результат на основі чітких завдань, оцінки майбутньго впливу та, за наявності, узагальнення отриманого досвіду. Ефективність також залежить від принципів пропорційності та субсидіарності.
Узгодженість. Політики і заходи мають бути узгодженими та легко зрозумілими. Узгодженість потребує політичного лідерства та суворої відповідальності з боку задіяних інститутів для забезпечення єдиного підходу.
В «Білій книзі» наголошується, що застосування цих принципів посилює пропорційність та субсидіарність – вибір рівня, на якому здійснюються заходи та вибір інструментів, що застосовуються, повинні бути пропорційні поставленим цілям. Заначені принципи мають бути застосовані й на рівні нашої держави.
Відзначимо, що теорія належного врядування грунтується на розумінні того, що уряд (державна влада) найчастіше є лише одним з акторів, які беруть участь у процесі державного управління. У більшості суспільств до цього процесу залучені різноманітні гравці (формально або неформально), які діють в рамках різноманітних структур (формальних або неформальних). І між ними треба налагоджувати взаємодію. «Європейська» модель реалізації політики забезпечує участь різних акторів: (урядових, неурядових, регіональних, локальних), які можуть бути зацікавленими у вирішенні конкретного питання. Ст. 26 Угоди безпосередньо розкриває «Співробітництво з питань громадянського суспільства». Очікуваний вплив від реалізації зазначеної статті полягатиме у збільшенні впливу організацій громадянського суспільства на прийняття рішень органами місцевого самоврядування й, відповідно, підвищенню якості прийняття таких рішень.
Основним завданням для втілення належного місцевого самоврядування є сталий розвиток. Головна загроза йому – слабкі інституції, які проводять програми та заходи через непрозору систему прийняття рішень. Закритий процес прийняття рішень є основою для поганого управління (“mismanagement”) та корупції. Тому вважається, що в процесі реалізації належного врядування завдяки побудові прозорості, підзвітності та участі всіх зацікавлених сторін у процесі прийняття рішень досягаються істотні вигоди. На цьому шляху темпи розвитку ростуть, та ведуть до активної участі та партнерства з приватним сектором, сектором громадянського суспільства та з громадою. Все це, в свою чергу, веде до сталого розвитку.
Місцеве самоврядування Чернігівщини тісно пов’язане з питаннями розвитку сільських територій. Глава 17 Угоди стосується сільського господарства та розвитку сільських територій. Там мовиться про посилення адміністративних спроможностей на центральному та місцевому рівнях щодо планування, оцінки та реалізації політики у сфері сільського господарства та розвитку сільських територій, обміну знаннями та найкращими практиками щодо політики розвитку сільських територій з метою сприяння економічному добробуту сільських громад; покращання конкурентоспроможності сільськогосподарського сектора та ефективності і прозорості ринків, а також умов для інвестування та ін.
Угода розкриває поняття транскордонного та регіонального співробітництва (це – одна з сфер її застосування), що є важливим з огляду на прикродонне положення Чернігівської області. Зокрема, мовиться про взаєморозуміння та двостороннє співробітництво у сфері регіональної політики щодо методів формування та реалізації регіональних політик, зокрема багаторівневе управління та партнерство з особливим наголосом на розвитку відсталих територій та територіальному співробітництву з метою створення каналів зв’язку та активізації обміну інформацією між національними, регіональними та місцевими органами влади, соціально-економічними утвореннями та представниками громадянського суспільства.
Детальніше питання транскордонного співробітництва розкриті в Європейській рамковій конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (підписаній в Мадриді 21 травня 1980 р.). У 1993 р. Україна приєдналася до зазначеної конвенції, отже взяла на себе зобов’язання підтримувати та заохочувати транскордонне співробітництво між територіальними громадами або властями, які знаходяться під її юрисдикцією, та територіальними общинами або властями, які знаходяться під юрисдикцією інших договірних сторін.
Рада Європи прагне забезпечити участь територіальних общин або властей Європи у розвитку співробітництва, зокрема, шляхом укладення угод в адміністративній галузі. Пріоритетними галузями для співробітництва визначаються такі, як: регіональний, міський та сільський розвиток, охорона довкілля, поліпшення діяльності підприємств громадського користування і комунального обслуговування, а також взаємна допомога у надзвичайних ситуаціях, тобто, всі ті сфери, яких безпосередньо торкається діяльність органів місцевого самоврядування України. Вважається, що співробітництво між місцевими та регіональними властями дозволяє їм ефективно виконувати свої завдання і сприяє, зокрема, благоустрою та розвитку прикордонних регіонів. При цьому, транскордонне співробітництво має здійснюватися в межах компетенції територіальних громад або властей, визначеної внутрішнім законодавством.
Опосередковано Угода торкається питання фінансування на регіональному рівні. Питання місцевих фінансів входять і до сфер законодавчої, адміністративної та гуманітарної експертизи Ради Європи щодо країн Центральної та Східної Європи (в тому числі й України) у контексті розділу «Територіальна адміністрація» та положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Передбачається у сфері місцевого самоврядування подолати низку проблем щодо фінансового забезпечення територіальних громад.
Отже, реформа місцевого самоврядування в Україні має орієнтуватися на європейські підходи в цілому, а не лише на Угоді про асоціацію між Україною та ЄС, враховувати максимально можливо широке коло напрацювань з цього питання міжнародних інституцій та бути сумісними як з європейським правом, так і українськими традиціями місцевого самоврядування.
5. Пропозиції.
Питання реформування місцевого самоврядування та територіального устрою потребують концентрації значних зусиль. Тому всі наступні міркування варто розглядати не як сформовану пропозицію, а виключно як матеріали для роздумів та дискусій, що зрештою мають призвести до напрацювання узгодженого проекту. Зробити таке, на нашу думку, може робоча група, сформована за галузевою ознакою (юрист, економіст, фінансист, залучені експерти, керівники органів місцевого самоврядування та органів державної влади, досвідчені працівники-практики, представники місцевих громадських організацій, що працюють у цьому напрямку, інші).
Для успішного проведення реформи бажано дотриматися таких мінімальних умов:
- за допомогою експертного середовища та фахівців-практиків розробити концепт проекту та покроковий план його реалізації;
- заручитися підтримкою щодо ідеї реформи та її змісту провідних політичних та громадських сил;
- досягти розуміння мешкаців територіальних громад, чому ця реформа необхідна та в чому полягає їхня вигода;
- накопичити необхідні для проведення реформи ресурси.
В цілому, на нашу думку, майбутня реформа стосуватиметься як власне питань нової структури органів влади та самоврядування, так і перерозподілу їхніх функцій та повноважень з відповідними змінами щодо ресурсного забезпечення діяльності. В кінцевому рахунку маємо вийти на різновид континентальної моделі місцевого самоврядування, за якої на рівні району та області («вторинний», «штучний» або ж «проміжний») одночасно працюють виборні органи місцевого самоврядування з представницькими та управлінськими функціями та місцеві державні адміністрації, що здійснюватимуть адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування. На рівні теритоторіальної громади («природній» або ж «низовий») –працюватимуть лише органи місцевого самоврядування. Втім, можливо, з певними зауваженнями, пов`язаними, насамперед, з необхідністю здійснення всіма органами влади та місцевого самоврядування процедури так званої регуляторної конвергенції (адаптації українського законодавства до європейського права, що передбачає якнайширше охоплення усіх регуляторних елементів окремих державних політик, у тому числі базового законодавства, підзаконних актів, адміністративної практики).
Пропонується трирівнева модель як найзрозуміліша для більшості громадян, а саме: територіальна громада (природній рівень) – район – область (останні два – штучні рівні).
І. Щодо рівня територіальної громади.
1. Провести дослідження щодо можливості створення найоптимальнішої структури територіальних громад Чернігівської області, яка б спиралася на принцип повсюдності місцевого самоврядування (в межах чинних районів). Дослідження мало б спиратися на такі критерії (орієнтовний перелік, послідовність випадкова):
- відстань до потенційного центру територіальної громади та зручність сполучення;
- наявність необхідної для здійснення адміністративних функцій інфраструктури у населеному пункті, що може бути центром майбутньої територіальної громади;
- думка більшості місцевих мешканців щодо оптимальної конфігурації майбутньої територіальної громади;
- визначення точок економічного тяжіння навколишніх населених пунктів;
- історико-культурні традиції місцевості.
Щодо чисельності майбутніх територіальних громад, то пропонується не робити ніяких ранжувань щодо чисельності населення, лише визначити мінімально можливу чисельність мешканців для формування органу місцевого самоврядування. В свою чергу цей показник має бути визначений за результатами зазначеного дослідження.
2. На основі складеної таким чином карти на теренах області мали б відбутися сходи громадян та громадські слухання. Висловлені на них зауваження та пропозиції необхідно узагальнити та враховувати для формування проекту адміністративно-територіального устрою області на базовому рівні.
3. Сесії сільських, селищних, міських рад мають обговорити та ухвалити рішення щодо наданих пропозицій зі змін адміністративно-територіального устрою на рівні громади.
4. На основі прийнятих радами рішень має бути проведено розмежування земель державної та комунальної форм власності таким чином, аби всі землі в межах району знаходилися в управлінні або держави, або тієї чи іншої територіальної громади.
5. Мають бути переглянуті положення Бюджетного та Податкового кодексів України з метою перерозподілу фінансових ресурсів на користь органів місцевого самоврядування.
6. Необхідно розробити рекомендовану штатну чисельність для майбутніх виконавчих органів нових територіальних громад, прив`язавши її до чисельності територіальної громади, площі та кількості населених пунктів, провести необхідні фінансові розрахунки. При цьому вважаємо за можливе та доцільне введення посад старост у всіх населених пунктах, що належатимуть до територіальної громади.
7. Крім того, на базі нових територіальних громад за рахунок коштів державного бюджету має сенс передбачити незалежну від органу місцевого самоврядування посаду державного службовця, який би здійснював попередню правову експертизу проектів рішень, що напрацьовуються радою та її виконкомом, зокрема щодо їхньої відповідності європейському праву та правозастосуванню.
8. Органи місцевого самоврядування мають отримати право створювати між собою спеціальні округи. В межах наданих законодавством повноважень вони зможуть виконувати одну чи обмежену кількість функцій, наприклад: пожежної охорони, використання природних ресурсів, обслуговування рекреаційних зон та ін.
9. За нових обставин доцльно було б, на нашу думку, переглянути підходи до розробки та функціонування статутів територіальних громад, передбачивши право регулювати ними на місцевому рівні питання, що не визначені чинним законодавством України.
ІІ. Щодо рівня районних та обласної рад.
1. Розробити типові положення про виконкоми районних та обласної рад, запропонувавши відповідні зміни щодо їх наявності та функцій до законодавства України. Підготувати пропозиції щодо рекомендованої структури, штатної чисельності та відповідні розрахунки фінансового забезпечення.
2. Підготувати положення про районні та обласну державні адміністрації, запропонувавши відповідні зміни стосовно їхніх функцій до законодавства. Підготувати пропозиції щодо рекомендованої структури, штатної чисельності та відповідні розрахунки фінансового забезпечення.
3. Підготувати пропозиції щодо реорганізації територіальних органів центральних органів влади, оптимізації їхньої структури (за необхідності – зміни підпорядкування), перерозподілу функцій та послідовності реалізації прийнятих рішень.
4. З урахуванням вищевикладеного підготувати відповідну постанову Кабінету Міністрів України щодо структури, штатної чисельності реформованих місцевих державних адміністрацій та їх правонаступників – виконкомів районних та обласних рад, їхніх структурних підрозділів.
5. На нашу думку, реформування органів державної влади та місцевого самоврядуванні на рівні районів та обласному доцільно проводити в два етапи. На першому всі нинішні структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій та їхня штатна чисельність повністю зберігається, але вони перепідпорядковуються сформованим перед тим секретаріатам (апаратам) виконкомів районних та обласної рад. Всі державні службовці при цьому збережуть свої посади та посадові оклади, набувши статусу посадових осіб місцевого самоврядування. Територіальні органи центральних органів державної влади на цьому етапі залишаються незмінними. На другому етапі відбуватиметься одночасний перегляд структури та, частково, функцій виконкомів районних та обласної рад й територіальних органів центральних органів влади, їхня реорганізація та оптимізація (з можливістю зміни підпорядкування). Одночасно місцеві державні адміністрації набудуть функції координаторів діяльності останніх.
6. Через певний час (кілька років) після проведення реформи можна буде повернутися до питання стосовно районів області – з метою їхньої оптимізації за фактом отриманих перед тим результатів.
Про деякі зауваження:
- нинішня політична ситуація та поточний стан системи державного управління України стимулюють швидке напрацювання політичних рішень щодо змісту майбутньої реформи та власне ухвалення відповідних нормативно-правових актів, але вони є несприятливими для її реалізації; практичні кроки з реформування можна починати лише після відновлення дієздатності чинної системи державного управління та зняття зовнішньої загрози;
- зазначені зміни, на нашу думку, варто водити в дію лише після проведення місцевих виборів; таким чином нові ради обиратимуться під нові повноваження та фінансування.
Доцільно було б також у близькій перспективі не порушувати питання відмови від казначейського обслуговування місцевих бюджетів, адже з огляду на стан багатомісячного фактичного технічного дефолту України такий крок здатен суттєво зашкодити фінансовій системі держави. Зараз вкрай необхідно звернутися з пропозицією щодо перегляду занадто забюрократизованої процедури казначейського облсуговування. Нова, крім усунення штучних обмежень, повинна гарантувати оплату взятих бюджетних зобов`язань у визначені законодавством терміни.
Крім того, для проведення на базі Чернігівської області пілотного проекту з реформування місцевого самоврування та територіального устрою лише підзаконих нормативно-правових актів недостатньо. Має бути розроблений та внесений окремий проект закону, що регулюватиме весь комплекс порушених питань. В іншому випадку необхідно добиватися прискорення ухвалення рішення на державному рівні щодо проведення реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні в цілому на основі однієї з вже існючих розробок та запропонувати Чернігівську область вже в такому варіанті як пілотну.
)