Микола ЯРМИСТИЙ,
Директор Чернівецького регіонального центру
перепідготовки та підвищення кваліфікації
працівників органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, державних підприємств,
установ та організацій, кандидат наук з
державного управління
Функціонування системи підвищення кваліфікації державних
службовців і посадових осіб місцевого самоврядування
в умовах впровадження нового законодавства
Інституційна система підвищення кваліфікації це взаємопов’язана та динамічна система. Висока ефективність і результативність підвищення кваліфікації досягається, зокрема, «постійною взаємодією органів державної влади та органів місцевого самоврядування з навчальними закладами та учасниками навчального процесу, швидкістю впровадження інноваційної стратегії як логічної стадії розвитку державного управління до створення дієздатного інституту державної служби. З прийняттям у 2015 році нового закону «Про державну службу» система підвищення кваліфікації потребує регламентації певного механізму для встановлення постійного діалогу між тими, хто забезпечує, і тими, хто замовляє підвищення кваліфікації державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування на всіх рівнях (від державного до локального, від стратегічного до тактичного).
Для впровадження нового механізму функціонування системи підвищення кваліфікації необхідно чітко розділити поняття: суб’єкти та процеси системи підвищення кваліфікації. Зокрема, необхідно ввести в науковий обіг поняття: інституційна система підвищення кваліфікації (комплексна система взаємовідносин як між учасниками системи, так і між її окремими складовими), суб’єкти інституційної системи підвищення кваліфікації (навчальні заклади, органи влади, державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування) та інституційна взаємодія (форми і методи співпраці між суб’єктами інституційної системи).
Інституційна система передбачає наявність суб’єктів, правовий статус яких визначається нормативними документами, в тому числі й з питань підвищення кваліфікації, та їх взаємодію щодо професійної компетентності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. В організації та управлінні процесом підвищення кваліфікації службовців беруть участь певні інституції – це державні органи влади та органи місцевого самоврядування як замовники, що визначають потребу у підвищенні кваліфікації своїх працівників відповідно до чинного законодавства; навчальні заклади післядипломної освіти, які надають необхідні для підвищення професійного рівня освітні послуги; та безпосередньо сам службовець як суб’єкт інституційної взаємодії, який отримує необхідні знання і навички для професійної діяльності.
Відповідно до законодавства замовниками надання послуг у галузі післядипломної освіти є центральні та місцеві органи державної влади, а також органи місцевого самоврядування. Контролюючу та координаційну функцію з питань організації підвищення кваліфікації виконує Національне агентство України з питань державної служби. НАДС здійснює координацію і контроль за роботою центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації; узгоджує Професійні програми, які розробляються навчальними закладами; вивчає потребу органів державної влади, органів місцевого самоврядування у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації їх працівників; організовує та координує професійне навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, бере участь у межах своїх повноважень у здійсненні контролю за якістю навчання; контролює у межах своїх повноважень формування державного замовлення на підвищення кваліфікації державних службовців та його виконання органами державної влади. Крім того, наглядові функції щодо діяльності регіональних ЦППК виконують і Регіональні ради по роботі з кадрами місцевих державних адміністрацій.
Як відносно самостійна освітня інституція, система підвищення кваліфікації має свої навчальні заклади, діяльність яких базується на дотриманні і застосуванні єдиних державних стандартів професійно-освітнього процесу та є реалізатором державної політики щодо підвищення професійного рівня державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.
Основною складовою інституційної системи підвищення кваліфікації є державні службовців та посадові особи місцевого самоврядування. Відповідно до нормативно-правових актів службовці підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі через навчання у відповідних навчальних закладах. Підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування відбувається з метою оновлення та набуття умінь, знань, навичок і здатності виконувати завдання та обов'язки, необхідні для провадження професійної діяльності на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування. Результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі. Суб’єкти інституційної системи підвищення кваліфікації: орган влади – службовець – навчальний заклад, взаємодіють між собою і націлені на підвищення професійного рівня службовців. В основі такої функціональної системи лежить інституційна взаємодія, що передбачає, в першу чергу, спільну діяльність у виконанні організаційних, нормативно-правових та навчальних заходів. Ефективність функціонування інституційної системи підвищення кваліфікації визначається певними видами інституційної взаємодії, які обумовлюють їх спільну діяльність. Серед таких видів є норма¬тивно-правовий, організаційно-управлінський та навчально-організаційний.
Функціонування системи підвищення кваліфікації регла¬ментує спільну діяльність органів влади та навчальних закладів щодо організації навчання службовців, що значно впливають на весь процес професійно-кваліфікаційної підготовки службовців. Органи влади та навчальні заклади як суб’єкти взаємодії беруть участь у підготовці та обговоренні певних нормативно-правових актів, які регламентують їх спільні дії щодо підвищення кваліфікації службовців та видають власні нормативні документи організуючого характеру. Нормативно-правові акти, що регламентують функціонування інституційної системи підвищення кваліфікації, поділяються на: нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини між державою та системою підвищення кваліфікації; нормативно-правові акти, що регулюють розвиток системи підвищення кваліфікації; нормативно-правові акти що визначають специфіку діяльності навчальних закладів у системі підвищення кваліфікації. Нормативно-правові акти центральних та місцевих органів влади: розпорядження, доручення, узгодження планів роботи, навчальних програм тощо регулюють та регламентують діяльність суб’єктів інституційної взаємодії. Так, наприклад, розпорядження керівника органу влади про відрядження службовця на підвищення кваліфікації регламентує роботу як самого органу, так і службовця та навчального закладу.
Організаційно-управлінський вид інституційної взаємодії передбачає взаємовідносини між усіма інституційними суб’єктами: органами державної влади, органів місцевого самоврядування, службовцями та навчальними закладами підвищення кваліфікації. Найбільш важливим з точки зору організації процесом професійного навчання службовців є співпраця між органами влади та навчальними закладами підвищення кваліфікації щодо направлення на навчання, вивчення потреб, узгодження планів графіків та навчальних програм. Управління підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється Національним агентством України з питань державної служби разом з органами влади, яким підпорядковані відповідні навчальні заклади, у межах їх повноважень. Окрім того, навчальні заклади взаємодіють з територіальними управліннями державної служби в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та м. Севастополі щодо вивчення потреби місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування у підвищенні кваліфікації та перепідготовці державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, а також з Центром сприяння інституційному розвитку державної служби з питань удосконалення проведення щорічної оцінки та запровадження незалежного оцінювання кандидатів на посади державних службовців під час добору, призначення та просування їх по службі.
Інституційна взаємодія між органом влади та навчальним закладом передбачає ряд напрямів узгоджених дій: визначення змісту підвищення кваліфікації з урахуванням потреб замовника відповідно до державних стандартів в освітній галузі «Державне управління»; затвердження й погодження навчальних програм з Міністерством освіти та науки України і НАДС; розроблення та погодження із засновниками і НАДС щорічних планів-графіків підвищення кваліфікації; визначення строків та форм підвищення кваліфікації залежно від сфери діяльності службовців. Таким чином, спільна і злагоджена організаційно-управлінська діяльність суб’єктів інституційної взаємодії стає одним із чинників ефективного функціонування системи підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.
Навчально-організаційний вид інституційної взаємодії передбачає взаємовідносини між службовцем, який підвищує кваліфікацію, та відповідним навчальним закладом. Така взаємодія визначається організаційними (виклик на навчання, забезпечення перебування слухачів у закладах, порядок та організація проходження підвищення кваліфікації, оформлення відповідної документації) і навчальними заходами (визначення тематики та формування програм, зміст і методика проведення занять, залучення слухачів до навчального процесу). Серед цього переліку важливим є забезпечення навчальним закладом процесу професійного навчання у рамках визначення навчальних та службових потреб, оцінювання навчальних результатів службовців, методичного супро¬во¬дження навчальних програм і програм самоосвіти, що дало би змогу службовцю у визначені терміни підвищити свій професійний рівень.
Функціонування системи підвищення кваліфікації, таким чином, передбачає комплекс нормативно-правових, організаційно-функціо¬нальних та навчально-організаційних дій і засобів, спрямованих на реалізацію мети щодо удосконалення системи професійного навчання, здатної забезпечити формування й підвищення професійної компетентності служ¬бовців для виконання ними адміністративних та управлінських завдань. У даному випадку інституційна взаємодія та спільна діяльність суб’єктів інституційної системи є необхідною передумовою для підвищення професійного рівня службовця щодо більш ефективного виконання своїх функціональних обов’язків.
Найскладнішим у цьому процесі є вдосконалення механізмів інституційної взаємодії, що передбачає розуміння нової ролі того, хто навчає, того, хто навчається, і того, хто замовляє відповідні освітні послуги. Основна умова ефективності співпраці замовників і надавачів освітніх послуг – це орієнтація на спільну і злагоджену діяльність, зацікавленість усіх сторін в отриманні гарантійного результату. Тому виникає питання необхідності функціонування інституційної системи підвищення кваліфікації щодо формування й підвищення адміністративної компетентності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.
Інституційна система підвищення кваліфікації повинна формуватися за певними принципами:
– принцип динамічності полягає в тому, що модель передбачає взаємодію суб’єктів інституційної системи підвищення адміністративної компетентності на всіх етапах функціонального циклу: організаційно-управлінського, навчально-програмного, профорієнтованої спроможності;
– принцип єдності та взаємозв’язку передбачає комплексний підхід до функціонування моделі: професійна діяльність службовців відповідно до напрямів та управлінських функцій, що визначають вимоги до адміністративної компетентності; вивчення навчальних потреб для підвищення адміністративної компетентності; визначення навчально-програмного забезпечення та формування змісту навчальних програм підвищення адміністративної компетентності; підвищення рівня адміністративної компетентності за відповідними навчальними програмами;
– принцип професійної спроможності передбачає використання набутих нових професійних знань, сформованих професійних управлінських умінь, навичок та особистих здібностей у практичній адміністративній діяльності; оптимізація професійної діяльності службовців органів публічної влади після отримання необхідних знань, умінь та навичок;
– принцип самоналаштування передбачає оперативність та гнучкість у визначенні навчальних потреб (хто і коли має підвищувати кваліфікацію) та формування тематики навчальних програм, необхідних для ефективного виконання управлінських функцій.
В основу функціонування нової системи підвищення кваліфікації покладено концептуальне положення про формування й підвищення професійної компетентності, яка є основою діяльності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Державні службовці і посадові особи місцевого самоврядування як суб’єкти інституційної системи є безпосередніми реалізаторами адміністративних функцій. Рівень їх професійної компетентності залежить від злагодженого механізму взаємодії всіх суб’єктів функціональної системи: від об’єктивного підходу та систематичної роботи органу влади щодо підвищення кваліфікації; від навчального закладу, який організовує та проводить навчання службовців; від мотивації самих службовців щодо підвищення своєї адміністративної компетентності. Навчальний заклад є основним суб’єктом інституційної системи, який забезпечує організацію навчального процесу, розробку навчальних програм з урахуванням необхідних знань, умінь та навичок для ефективного виконання управлінських функцій. Кінцевий результат взаємодії всіх суб’єктів інституційної системи – формування й підвищення адміністративної компетентності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування; реалізація здобутих знань, умінь та навичок при виконанні управлінських функцій та вирішенні суспільно важливих завдань.
Взаємодія суб’єктів інституційної системи передбачає складові та етапи формування й підвищення адміністративної компетентності. Складовими формування й підвищення адміністративної компетентності є функціональні види адміністративної діяльності, навчальні потреби та навчально-програмне забезпечення, що складають функціональний цикл. Функціональний цикл передбачає певний механізм поетапного формування й підвищення адміністративної компетентності, в якому задіяні всі суб’єкти інституційної системи. Первинною ланкою функціонального циклу є адміністративна діяльність державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, регламентована управлінськими функціями: діловодство, контроль, планування, управління персоналом, прийняття управлінських рішень, організація і проведення нарад, засідань, сесій, заходів тощо. Функціональні види адміністративної діяльності становлять основу адміністративної компетентності і є запорукою ефективного виконання посадових обов’язків. Оптимальним варіантом формування адміністративної компетентності може бути навчальний процес в інституційній системі підвищення кваліфікації, організація якого передбачає етапи функціонального циклу:
1 етап – організаційний: планування, вивчення навчальних потреб, підготовка розпорядчих документів;
2 етап – навчально-організаційний та науково-методичний: формування навчально-програмного забезпечення, розробка змісту навчальних програм підвищення адміністративної компетентності, організація та проведення навчального процесу;
3 етап – професійної спроможності: реалізація здобутих знань, умінь та навичок під час виконання адміністративних функцій та оптимізація професійної діяльності.
Організаційний етап функціонального циклу передбачає проведення певних заходів щодо підвищення адміністративної компетентності: планування підвищення кваліфікації, вивчення потреб, визначення необхідного змісту навчальних програм, погодження планів графіків підвищення кваліфікації та підготовка розпорядчих документів. На цьому етапі беруть участь всі суб’єкти інституційної системи: орган влади – службовець – навчальний заклад. Згідно зі ст. 48 Закону України «Про державну службу» державні службовці підвищують свою кваліфікацію постійно, у тому числі через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на три роки. Відповідно до цього закону та інших нормативно-правових актів, центральні та місцеві органи влади, навчальні заклади проводять відповідну роботу щодо підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Оскільки основним замовником на підвищення кваліфікації є орган влади, то він зобов’язаний планувати подібну роботу та направляти службовців на навчання. Перше і основне, що повинен зробити орган влади, це об’єктивно вивчити потреби щодо підвищення адміністративної компетентності службовців. Як правило ця робота проводиться, але в силу деяких причин проводиться формально. Це пов’язано з тим, що вивчення навчальних потреб вимагає не тільки визначення органом державної влади або органом місцевого самоврядування строків та форм підвищення кваліфікації, але й їх змісту. Практика діяльності навчальних закладів і зокрема ЦППК засвідчує, що органи влади не враховують змістовну частину підвищення кваліфікації своїх працівників, тобто, які теми необхідно освоїти службовцям для підвищення їх адміністративної компетентності. Вивчення навчальних потреб щодо змісту підвищення адміністративної компетентності доцільно проводити під час атестації або щорічної оцінки. Перевагою такого підходу є знання керівником сильних і слабких професійних сторін службовця та цільове замовлення на підвищення кваліфікації з урахуванням строків, форм і змісту. Навчальні потреби щодо змісту програм можуть визначатися і безпосередньо службовцем та навчальним закладом з урахуванням сучасних і нових тенденцій розвитку державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.
Другий етап функціонального циклу передбачає формування навчальних програм підвищення професійної компетентності, проведення організаційних заходів щодо початку підвищення кваліфікації та проведення навчального процесу. На цьому етапі так само беруть участь усі суб’єкти інституційної системи. Формування планів-графіків відбувається на основі навчальних потреб замовника (органу влади) з урахуванням строків та форм навчання. Навчальний заклад на підставі визначених замовником потреб формує навчальні програми підвищення адміністративної компетентності відповідно до функціональних видів адміністративної діяльності з урахуванням форм, методів навчання та навчально-програмних засобів. Формування навчальних програм підвищення професійної компетентності з використанням інтерактивних методів навчання передбачає істотні зміни як в організації навчального процесу, так і в загальній діяльності навчальних закладів. Посилення практичної спрямованості змісту навчання пов’язане з уніфікацією навчального матеріалу. Будь-яка окрема проблема управління має свою природу, свої особливості. Тому з навчальною метою може використовуватися не будь-яка окрема проблема, а проблема уніфікована, звільнена від своїх окремих особливостей. Вона має бути представлена як типологічна або стандартизована проблема, як проблема, що має достатньо загальний характер. Така стандартизація необхідна для того, щоби перевести конкретну проблему в уніфіковану форму, доступну для аналізу суб’єктами управління, для класифікації адміністративних ситуацій і, відповідно, для розробки навчальних програм. Тому важливим завданням на даному етапі функціонального циклу є виявлення, формалізація і стандартизація проблемних ситуацій органів влади, що зустрічаються в практичній роботі. В цьому процесі повинні бути задіяні всі суб’єкти інституційної системи і, в першу чергу, навчальні заклади.
Третій етап функціонального циклу виявляє здатність державних і посадових осіб місцевого самоврядування виконувати свої адміністративні функції після підвищення кваліфікації на більш високому професійному рівні, можливість оптимізувати процеси пов’язані з виконанням службових обов’язків. Важливим моментом на даному етапі є управління персоналом у контексті підвищеного професійного рівня державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування: розподіл кадрів з урахуванням кар’єрного росту службовця, моральне та матеріальне заохочення. В цьому процесі важливим є проведення органом влади моніторингу результатів підвищення кваліфікації на робочому місці, який повинен передбачати чіткі та об’єктивні критерії оцінки професійної діяльності та адміністративної компетентності службовців органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Таким чином, етапи функціонального циклу передбачають послідовний та замкнутий цикл, певний механізм формування й підвищення адміністративної компетентності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. В цілому інституційна система підвищення кваліфікації є складною та динамічною системою, яка передбачає співпрацю між суб’єктами інституційної взаємодії з відповідним механізмом формування й підвищення адміністративної компетентності, оцінку зворотного зв’язку щодо професійної спроможності у контексті оптимізації адміністративної діяльності та професіоналізації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Позитивною характеристикою інституційної системи підвищення кваліфікації щодо формування адміністративної компетентності є динамічність, оперативність, спрямованість на результат, що забезпечує виконання державними службовцями і посадовими особами місцевого самоврядування управлінських функцій на більш високому професійному рівні відповідно до нових вимог часу. Разом з тим, нагальною потребою є впровадження нових нормативно-правових актів на рівні Кабінету Міністрів України та Національного агентства України з питань державної служби щодо функціонування системи підвищення кваліфікації відповідно до нового Закону України «Про державну службу».
Список використаних джерел:
1. Ярмистий М. В. Інституційна взаємодія як чинник вдосконалення системи професійного навчання / М. В. Ярмистий // Актуальні проблеми державного управління на сучасному етапі державотворення : матеріали наук.-практ. конф. (14-15 листопада 2013 р., м. Луцьк) / за наук. ред. Т. М. Литвиненко, В. Я. Малиновського. – Луцьк: СПД Гадяк Жанна Володимирівна, друкарня «Волиньполіграф», 2013. – С. 145–147.
2. Ярмистий М. В. Інституційні проблеми підвищення професійного рівня службовців органів влади / М. В. Ярмистий // Влада та управління: зб. наук. пр. – Вип. 1. – Чернівці: Букрек, 2010. – С. 236–255.
3. Ярмистий М. В. Підвищення кваліфікації державних службовців в умовах соціальних змін / М. В. Ярмистий // Вісник державної служби України. – 2004. –№ 3. – С. 59–61.
4. Ярмистий М. В. Підвищення кваліфікаційного рівня службовців органів влади: зміна парадигм / М. В. Ярмистий // Вісник державної служби України. – 2012. – № 1. – С. 44–47.
5. Ярмистий М. В. Суб’єкти інституційної системи підвищення кваліфікації службовців органів влади / М. В. Ярмистий // Виклики і стратегічні орієнтири розвитку людського потенціалу державного управління : Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (14-16 червня 2011 р., м. Новгород-Сіверський, Чернігівська область). – Чернігів: Чернігівський ЦНІІ, 2011. – С. 204–207.
)