ПРОПОЗИЦІЇ
учасників міжрегіональної веб-конференції
«Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: європейські засади й українські реалії»
від 25 квітня 2014 р.
25 квітня 2014 р. була проведена міжрегіональна веб-конференція «Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: європейські засади й українські реалії», організована Вінницьким, Миколаївським, Чернігівським та Чернівецьким центрами перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, державних підприємств, установ та організацій. В ході обговорення учасники веб-конференції висловили пропозиції щодо реформування місцевого самоврядування, які були узагальнені відповідними Центрами.
Пропозиції від представників Вінницької області
1. Вінницька обласна рада категорично виступає проти федерального устрою України. Федералізм – перший крок до розчленування країни, втрати суверенітету та територіальної цілісності. Україна повинна залишатися унітарною державою.
2. Реформу місцевого самоврядування треба здійснювати у кілька етапів:
- перший – проведення широкого обговорення за участю фахівців та громадськості, внесення відповідних змін до Конституції України, ухвалення низки необхідних законів щодо реформи місцевого самоврядування;
- другий – децентралізація бюджетної системи; левова частка коштів повинна залишатися на місцях за принципом формування бюджету “знизу-вгору”. Надання права територіальним громадам управляти комунальною власністю;
- третій – запровадження законодавчих змін щодо реальної підзвітності депутатів своїм виборцям та дієвого механізму відкликання депутатів; реформування органів місцевої влади: створення виконавчих комітетів обласних та районних рад, за обласними державними адміністраціями залишити наглядові функції.
3. Необхідним є створення цілісного та системного законодавчого поля у сфері місцевого самоврядування. Потрібно прийняти проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» з метою конституційно-правового регулювання інституту місцевого самоврядування, надання місцевим радам реальної можливості здійснювати від імені територіальних громад управління справами місцевого значення.
4. Необхідно прийняти пакет змін до базових законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про державні органи виконавчої влади», «Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про статус сільських і селищних голів» з метою впорядкування системи адміністративно-територіального устрою та перерозподілу частини повноважень від органів виконавчої влади до органів місцевого самоврядування та сформованих ними виконавчих структур.
5. Необхідно внести зміни до бюджетного та податкового кодексів України, що створило б гарантії фінансової спроможності органів місцевого самоврядування, розширення дохідної бази місцевих бюджетів та раціоналізації їх видатків, закріплення за територіальними громадами джерел доходів (60% податків мають залишатись на місцях);
6. Завершити роботу з підготовки проекту Закону України «Про об’єднання територіальних громад» з обов’язковим законодавчим закріпленням норми щодо принципу добровільності об’єднання та про державну підтримку об’єднаної територіальної громади шляхом надання гарантованих додаткових субвенцій з державного бюджету для формування відповідної інфраструктури об’єднаної сільської територіальної громади
7. Ухвалення Кабміном Концепції реформи місцевого самоврядування – це ще не реформа. Концепцію в уряді ухвалювали вже тричі, але до реальних дій справа так і не дійшла. Сьогодні гасла про децентралізацію знову звучать у кожного кандидата в президенти, в публічних заявах політиків й урядовців. Підготовчий етап, який запланований впродовж 2014 р., проводити тільки за широкої участі громадськості та європейських інституцій.
8. Підготувати постанову Кабінету Міністрів «Про організацію проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи щодо впровадження реформи місцевого самоврядування в Україні», якою зобов’язати обласні Центри перепідготовки і підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування в 2014 році провести відповідні просвітницькі семінари для різних категорій посадових осіб місцевого самоврядування та державних службовців.
9. Впроваджуючи реформу місцевого самоврядування в Україні, доцільно використовувати та враховувати досвід реформування місцевого самоврядування Республіки Польща.
10. Передбачити фінансування впровадження реформи, в тому числі за участі міжнародних та європейських фінансових інститутів.
11. Привести норми Конституції України до загальноприйнятих європейських принципів, закладених у Європейській хартії місцевого самоврядування (далі – Хартія) від 15 жовтня 1985 року, ратифікованої Законом України від 15 липня 1997 року N 452/97-ВР.
12. Врегулювати розбіжності у трактуванні поняття «місцеве самоврядування», закріплені у Конституції України та Хартії:
- у чинній Конституції України (далі – Конституція) основним суб’єктом місцевого самоврядування виступає територіальна громада; в той же час, відповідно до ст. 3 Хартії головним суб’єктом місцевого самоврядування визнаються органи місцевого самоврядування, а в частині 2 статті 3 Хартії наведено перелік суб’єктів місцевого самоврядування, які реалізують самоврядні повноваження; у зв’язку з цим, на конституційному рівні має бути відображена загальноєвропейська концепція місцевого самоврядування як права місцевих рад, а основним суб’єктом місцевого самоврядування необхідно визнати органи місцевого самоврядування, на які і покладається основний обсяг завдань та функцій самоврядування;
- в частині 1 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування визначається як «право територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України».
На нашу думку, таке конституційне визначення є дещо обмеженим у порівнянні з тим, що пропонується у Хартії: «право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення». Адже розуміння місцевого самоврядування лише як права, що не підкріплене можливістю його реалізувати, юридично обґрунтовує існування територіальних громад, що не мають реальної спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення. Це перетворює місцеве самоврядування у формальний інститут, позбавлений реальної можливості реалізувати покладені на нього функції і повноваження.
13. У Конституції слід врегулювати такі категорійні поняття як «жителі територіальної громади» та «громадяни»:
- в Конституції немає чіткого розмежування категорій «жителі громади» та «громадяни». Адже жителями територіальних громад можуть бути не лише громадяни, а й іноземці, особи без громадянства, котрі на законних підставах проживають в межах конкретних адміністративно-територіальних одиниць. Разом з тим, згідно зі статтею 70 Конституції право голосу на місцевих виборах, референдумах мають виключно громадяни України. Незважаючи на демократичність норми, встановленої у частині другій ст. 141 Конституції, згідно з якою «до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування», використання словосполучення «жителі», без адекватного йому тлумачення може призвести до значних труднощів у процесі реалізації відповідної норми. Така внутрішня неузгодженість у межах Конституції породжує правову суперечність між Основним законом та профільними законами.
Відповідно до Конституції лише громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами та нести відповідальність за таку діяльність. Що ж до вирішення питань місцевого значення, то вони стосуються не народу в цілому, а лише певного кола осіб – мешканців територіальної громади незалежно від їхньої належності до громадянства.
У зв’язку з цим потребує врегулювання питання щодо права участі у безпосередньому прийнятті рішень з питань місцевого значення жителів територіальних громад, які не мають громадянства України (особи без громадянства, іноземці), але на законних підставах проживають у межах відповідних населених пунктів.
14. Передбачити в Конституції норму щодо забезпечення інтересів місцевого населення:
- забезпечення інтересів місцевого населення є головним завданням місцевого самоврядування, проте чинна Конституція не використовує поняття «інтереси населення»; в частині 4 статті 140 Основного Закону йдеться лише про «спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст», які представляють районна чи обласна ради. Разом з тим, в статті 3 Хартії закріплена норма щодо здійснення місцевого самоврядування в інтересах місцевого населення;
- потребує врегулювання ще одне проблемне питання української моделі місцевого самоврядування: в Основному законі відсутня норма, яка б передбачала обов’язкове врахування позицій територіальних громад при прийнятті державою рішень щодо усіх питань, які безпосередньо стосуються місцевого самоврядування, хоча така вимога передбачена в частині 6 статті 4 Хартії.
15. Закріпити в Конституції принцип щодо самостійності органів місцевого самоврядування (далі – ОМС) у вирішенні питань, віднесених до повноважень місцевого самоврядування та свободи ініціативи в межах закону:
- у Конституції визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У розвиток конституційних положень, в статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено право сільських, селищних, міських рад вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами до їх відання. Тобто, норми Конституції та впроваджена в Україні модель територіальної організації влади унеможливлюють реалізацію закладених у частині 2 статті 4 Хартії принципів, таких як вільне здійснення органами місцевого самоврядування власних ініціатив та можливість вирішення органами місцевого самоврядування будь-якого питання, яке не виключене з їхньої компетенції і не віднесене до компетенції іншого органу влади.
16. Статтю 7 Конституції варто доповнити принципами місцевого самоврядування: «Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законом; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, субсидірності та пропорційності».
17. Запровадити на конституційному рівні поняття «регіональне самоврядування»:
- в чинній Конституції регіональне самоврядування не передбачене, хоча в статті 132 використовується поняття «регіон», а повноцінне регіональне самоврядування забезпечено лише стосовно Автономної республіки Крим.
18. Переглянути статус районних та обласних рад, які згідно з Конституцією є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Населення району та області громадами не визнаються, а відтак правом на самоврядування не володіють.
19. Вивести існуючі місцеві державні адміністрації із системи виконавчої влади. Голови місцевих державних адміністрацій для забезпечення здійснення своїх повноважень можуть утворювати представництва в районах та містах.
20. Голова районної, обласної ради повинен обиратися шляхом таємного голосування всім населенням району, області і очолювати виконавчий комітет.
21. Вибори до Верховної Ради України та органів місцевого самоврядування проводити одночасно.
22. Розширити правовий статус сільського, селищного, міського голови шляхом внесення змін до частини 2 статті 141 Конституції «Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює місцеву раду та її виконавчий орган ради і головує на їх засіданнях».
23. Недоцільно на конституційному рівні чітко окреслювати перелік органів місцевого самоврядування та обмежувати їх у праві створювати органи для реалізації завдань місцевого самоврядування з делегуванням їм певної компетенції.
24. Упорядкування обсягу повноважень ОМС щодо земельних питань:
- надати ОМС повноваження на вилучення частки земельної ділянки, що перебуває в постійному користуванні, за згодою користувача, на користь власника (територіальної громади) без виготовлення нових право-встановлюючих документів шляхом внесення змін в існуючі (в існуючому державному акті на право користування земельною ділянкою ставити відмітку про вилучену земельну ділянку. На даний час підприємства погоджуються на вилучення непотрібних їм часток земельних ділянок, однак не роблять цього через вимогу законодавства виготовляти нові правовстановлюючі документи на всю земельну ділянку, а це автоматично переводить їх з користувача земельної ділянки в орендатора і тягне за собою збільшення в рази плати за користування землею;
- надати ОМС повноваження на відведення земельних ділянок несільськогосподарського призначення без узгодження вищестоящих органів;
- надати ОМС повноваження на контроль за використанням земельних ділянок в межах населеного пункту згідно вимог чинного законодавства та покарання користувачів земельних ділянок, які порушують законодавство;
- надати ОМС повноваження на укладення з користувачем угоди про оренду земельної ділянки не з моменту реєстрації технічної документації, а з дати прийняття відповідного рішення та початку фактичного користування земельною ділянкою. Розробити відповідний тариф оплати за користування такими земельними ділянками, однаковий для всіх подібних випадків.
25. Упорядкування переліку повноважень ОМС у сфері будівництва:
- закріпити за ОМС повноваження щодо надання дозволів, погоджень та контролю за будівництвом, капітальним ремонтом, реконструкцією об’єктів на території відповідного населеного пункту;
- надати ОМС повноваження на прийняття об’єктів будівництва в експлуатацію (чи погодження ?);
- надати ОМС повноваження на здійснення контролю та застосування методів адміністративного впливу до порушників законодавства в сфері будівництва;
- обов’язково наносити на містобудівні документи населених пунктів (карти, плани, схеми, генеральні плани) існуючі інженерні мережі з метою подальшого використання при проектуванні та будівництві;
- надати ОМС повноваження на прийняття рішень щодо необхідності застосування геодезично-вишукувальних робіт згідно існуючих картографічних матеріалів (карт, планів, схем, генеральних планів);
- надати відповідним відділам ОМС повноваження щодо виготовлення проектів благоустрою населеного пункту та можливість їх фінансування відповідно складених підрядником кошторисів;
- чітко розмежувати види будівництва, реконструкції, капітальних ремонтів, поточних ремонтів та нового будівництва відповідно до складності робіт з метою спрощення виконання робіт та їх фінансування;
- необхідність виготовлення проектно-кошторисних документацій тільки у випадках, коли подальша експлуатація об’єкту буде нести небезпеку;
- надати ОМС повноваження на спрощену процедуру (без погодження з іншими інстанціями) у прийнятті рішень про видалення зелених насаджень (кущів та дерев) в межах населеного пункту в придорожніх смугах, узбіччях, тротуарах, пішохідних доріжках, які перешкоджають їх безпечній експлуатації та безпеці громадян;
26. Вирішення питань з повноваженнями ОМС у сфері фінансів:
- запровадити здійснення фінансового обслуговування органів місцевого самоврядування поза казначейським банком (досвід Польщі);
- надати законні можливості (механізму або процедури) здійснення за рахунок місцевих бюджетів необхідного фінансування об’єктів, що не перебувають в комунальній власності або на балансі територіальної громади (автодоріг в межах населених пунктів, які перебувають на балансі служби автомобільних доріг), або передача їх на баланс ОМС з відповідним фінансуванням. На даний час в більшості випадків автодороги, що пролягають через населені пункти і є їх центральною вулицею, центром населеного пункту, і відповідно ? його «обличчям», візитівкою ? перебувають на балансі рай- та облавтодорів, відповідно, їх впорядкування (реконструкція бордюрів, узбіч, тротуарів, нанесення розмітки, встановлення знаків, прибирання, озеленення, ремонт дорожнього покриття) за кошти місцевих бюджетів згідно діючого законодавства неможливе;
- надати можливість фінансування нескладних видів будівельних робіт (реконструкцій, капремонтів) відповідно кошторису, складеного підрядною організацією, яка має на це дозвіл (ліцензію) та колегіально затвердженого органом місцевого самоврядування;
- відмінити тендери при закупівлі у одного учасника енергоносіїв або інших товарів, вироблених підприємствами-монополістами (при умові підтвердження державою їх статусу монополіста);
- запровадити постійний (щоквартальний чи щомісячний) перегляд та затвердження граничної суми на послуги та роботи, що зобов’язує проведення тендерів, відповідно до рівня інфляції та зростання цін на товари та послуги;
- віднести фінансування програм благоустрою (питань дотримання санітарних норм та безпеки населення) до захищених статей;
- спростити процедури звітності органів місцевого самоврядування перед різними районними відділами.
27. У сфері комунальних послуг:
- надавати переваги комунальним підприємствам, засновниками яких є ОМС, на виконання підрядних робіт без проведення конкурсів, як того на даний час вимагає антимонопольний комітет;
- надавати можливості комунальним підприємствам, засновниками яких є ОМС, на здійснення діяльності за спрощеною системою оподаткування (віднесення до 4 та 5 груп «спрощенців»);
- зробити необов’язковим проведення тендерів в разі перевищення допустимого граничного розміру фінансування послуг та робіт у випадку, якщо ці роботи або послуги здійснюють комунальні підприємства, засновані відповідним ОМС;
- запровадити обов’язковість створення в усіх без виключення багатоквартирних будинках ? суб’єктах господарювання ? юридичної особи, без процедури передачі будівлі у власність (як перехідний етап на шляху до створення ОСББ з метою адміністративного спілкування та юридичного представництва мешканців будинку в різних інстанціях).
28. Розширення повноважень ОМС у сфері соціальних питань:
- надати ОМС повноваження щодо створення, фінансування, організацію діяльності закладів культури, фізичної культури, дозвілля для дітей, молоді та дорослих відповідно до умов та потреб територіальної громади з виключним підпорядкуванням органу місцевого самоврядування даної громади, з їх самостійним визначенням напрямків та стилів діяльності, а також визначення штатних розписів;
- скасувати підпорядкованість закладів, що фінансуються з бюджетів територіальних громад, центральним органам (районним, обласним та державним відділам та міністерствам), так як при нинішній роботі звітність займає більше часу, ніж сама робота.
29. У податковій галузі:
- розробити дієвий механізм збільшення доходів територіальних громад для забезпечення самодостатності місцевих бюджетів для виконання своїх повноважень;
- ввести податок на благоустрій територіальних громад для впорядкування населених пунктів;
- терміново! Дозволити використання коштів пайової участі забудовників у розвитку інфраструктури територіальних громад поза казначейським банком;
- створити необхідний інвестиційний клімат як в Україні, так і в кожній територіальній громаді окремо. Запровадити єдину інформаційну базу залучення інвестицій.
30. Щодо безпеки громадян:
- створити та забезпечити фінансування з відповідним підпорядкуванням органам місцевого самоврядування муніципальної міліції, швидкої медичної допомоги та пожежної безпеки в містах та селищах та закріплення відповідних служб за об’єднаними територіальними громадами декількох сіл.
31. Щоб не повторити негативний досвід проведення медичної реформи, яка викликала масові невдоволення громадян та з метою дієвого впровадження реформи органів місцевого самоврядування необхідно створити в уряді орган (комітет, комісію тощо) «швидкого реагування» для внесення змін в ході її проведення, оскільки практика проведення реформи буде вносити свої корективи відповідно до теоретичної концепції.
Створення дієвого органу «швидкого реагування» дасть можливість запроваджувати більшість викладених вище пропозицій вже на даний час шляхом внесення змін у діючі законодавчі акти, не очікуючи проведення реформи.
Пропозиції від представників Миколаївської області
1. Забезпечити органам місцевого самоврядування гарантії фінансової спроможності на законодавчому рівні. Запровадити певне стимулювання для тих, хто краще наповнює бюджет.
2. Запровадити розмежування єдиного казначейського рахунку на два казначейських рахунки окремо для державного та місцевих бюджетів:
- на рівні держави – казначейський рахунок для забезпечення повноважень держави;
- на місцевому рівні – казначейський рахунок для забезпечення повноважень органу місцевого самоврядування.
3. Удосконалити формульний підхід до розрахунку доходів та видатків місцевих бюджетів, що враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів;
4. Підвищити рівень обґрунтованості бюджетного планування на місцевому рівні, шляхом встановлення взаємозв’язку бюджетних показників із стратегічними цілями соціально – економічного розвитку територій.
5. Розробити та запровадити такі механізми формування бюджету, щоб принаймні за основними чинниками, забезпечувалися мінімальні потреби поступового підвищення якості життя населення. Наприклад, Южноукраїнськ, де знаходиться складний, відповідальний та потенційно небезпечний об’єкт, як діюча АЕС. Він потребує наявності розвиненої, сучасної соціальної інфраструктури міста, постійного забезпечення її функціонування і тільки за таких умов вона може працювати якісно, стабільно, безпечно.
6. Припинити урізання повноважень ОМС в земельному законодавстві, в законодавстві, що стосується містобудівної діяльності, та інших галузях.
Пропозиції від представників Чернівецької області
1. В умовах передачі основних повноважень від обласних державних адміністрацій обласним радам, встановити, що представниками центральної виконавчої влади в регіонах (з досить обмеженими повноваженнями щодо контролю за діяльністю місцевого самоврядування та координації територіальних підрозділів центральних органів влади) мають бути представники уряду, а не президента (відповідно до загальноприйнятої практики європейських країн).
2. Голови районних та обласних рад мають обиратися прямим голосування виборців (всенародно).
3. Не допускати координацію діяльності територіальних громад державними адміністраціями (цю функцію можна покласти на районні, обласні ради). На рівні районів представництво центральної виконавчої влади (районні державні адміністрації) є недоречною.
4. З метою децентралізації влади, у т. ч. фінансової та закріплення важелів впливу органів місцевого самоврядування зміцнити його економічний базис (формування бюджету знизу вверх; внесення змін у податкове законодавство щодо сплати податків за місцем діяльності економічного суб’єкта, а не за місцем реєстрації його центрального офісу).
5. Запровадити механізми проектного менеджменту під час вирішення (та фінансуванні) важливих соціально-економічних проблем громад. Проект, як форма вирішення питань місцевого розвитку у стислі терміни з найбільш оптимальним використанням наявних ресурсів, виступає оптимальним інструментом муніципального менеджменту (виконання проекту має чіткі терміни виконання, обсяги, визначені фінансові та людські ресурси та методологію контролю за реалізацією).
6. З метою забезпечення підтримки реформування місцевого самоврядування в Україні широкими верствами населення організувати широку інформаційно-роз’яснювальну роботу в територіальних громадах (проведення семінарів, круглих столів, конференцій, обговорень; зустрічей сільських, селищних, міських голів та депутатів з мешканцями відповідних територіальних громад).
Пропозиції від представників Чернігівської обласної ради
1. Підготувати та запровадити зміни до бюджетного та податкового кодексу, спрямованих на створення реальної фінансової бази для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.
2. Започаткувати для органів місцевого самоврядування відкриття рахунків у державних банках, щоб вони могли реально розпоряджатися коштами (приміром, бюджет розвитку).
3. Визначити територію нових об’єднаних громад в такий термін, аби залишалося не менше двох місяців до початку нового бюджетного року. Цей час буде необхідним для формування органів влади у новостворених громадах.
4. У законопроекті «Про право територіальних громад на об’єднання» необхідно більш чітко виписати порядок та критерії, за якими визначатимуться адміністративні центри нових об’єднаних громад (місто, селище або село). Один з варіантів – адміністративний центр нової громади визначає діюча районна рада.
5. Чисельність населення нових об’єднаних територіальних громад має становити не менше ніж 500 чоловік.
6. Після завершення формування об’єднаних громад, вибори їх голів проводити одночасно з загальнодержавними виборами. На період до проведення виборів територіальну громаду очолюватиме голова найбільшої з громад, що об’єднуються.
7. У законопроекті «Про право територіальних громад на об’єднання» сільських/селищних старост слід визначити як посадових осіб місцевого самоврядування, виходячи з сукупності їх повноважень, обов’язків та послуг, які вони можуть надавати мешканцям цих населених пунктів.
8. Старостою села/селища може бути голова колишньої територіальної громади селища/села, який не став головою нової об’єднаної громади. Староста має бути посадовою особою місцевого самоврядування.
9. У другому півріччі 2014 р. упорядкувати ситуацію з малочисельними сільськими радами. До середини 2015 р. здійснити об’єднання громад, а восени 2015 р. провести вибори голів вже об’єднаних територіальних громад.
10. В областях необхідно організувати та забезпечити проведення широкої інформаційної та просвітницької кампанії через мережу центрів перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної влади, органів місцевого самоврядування завдань та безпосереднього перебігу реформи.
)